Czy rząd próbuje obejść konstytucję?

Decyzja prezydenta o zawetowaniu ustawy dotyczącej instrumentu finansowego SAFE uruchomiła w Polsce debatę, która wykracza daleko poza bieżącą politykę. W centrum sporu znalazło się bowiem pytanie nie tylko o finansowanie zbrojeń, lecz także o konstytucyjny porządek państwa.

— Debata o tym, czy Polska może przyjąć pożyczkę z Unii Europejskiej na obronność bez ustawy ratyfikacyjnej, jest w istocie sporem o konstytucję — ocenia prof. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego.

W czwartek wieczorem prezydent Karol Nawrocki zapowiedział w orędziu zawetowanie ustawy z 27 lutego 2026 r. o Finansowym Instrumencie Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE. Projekt miał stworzyć podstawę prawną dla zaciągnięcia przez Polskę pożyczki z Komisji Europejskiej, przeznaczonej na szybkie zwiększenie potencjału obronnego.

Ustawa przewidywała utworzenie w Banku Gospodarstwa Krajowego specjalnego funduszu obsługującego środki z unijnego instrumentu SAFE.

Reakcja rządu była natychmiastowa. W piątek rano, na nadzwyczajnym posiedzeniu, Rada Ministrów przyjęła uchwałę w sprawie programu „Polska Zbrojna”. Dokument upoważnia ministrów obrony, finansów i gospodarki do podpisania umowy dotyczącej SAFE.

Pożyczkę miałby zaciągnąć Bank Gospodarstwa Krajowego na rzecz Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych — instytucji powołanej ustawą o obronie Ojczyzny. Zgodnie z jej przepisami BGK może pozyskiwać środki na rzecz tego funduszu, także w formie pożyczek.

Zdaniem prof. Piotrowskiego sytuacja nie jest jednak tak prosta, jak przedstawia to rząd.

— Skoro prezydent zawetował ustawę wprowadzającą instrument finansowy, to nie ma przesłanek do zaciągnięcia zobowiązania — podkreśla konstytucjonalista.

Co więcej, jego zdaniem nawet gdyby ustawa weszła w życie, nie rozwiązywałoby to całej kwestii.

— Ta ustawa tworzy jedynie mechanizm wewnętrzny gromadzenia, zarządzania i wydatkowania środków. Niezależnie od niej potrzebna jest jeszcze umowa z Komisją Europejską, która oznacza poważne obciążenie finansowe państwa. A taka umowa wymaga ratyfikacji — tłumaczy.

Kluczowy punkt sporu dotyczy charakteru prawnego planowanej umowy. W ocenie prof. Piotrowskiego będzie to klasyczna umowa międzynarodowa — zawierana między państwem a organizacją międzynarodową.

A to oznacza określone konsekwencje konstytucyjne.

— Konstytucja w art. 89 ust. 1 wskazuje wyraźnie, że ratyfikacji w formie ustawy wymagają umowy międzynarodowe, które powodują znaczne obciążenie państwa pod względem finansowym. Jeśli coś można uznać za takie obciążenie, to właśnie wielomiliardowa pożyczka — argumentuje prawnik.

W jego opinii przyjęcie pożyczki SAFE wyłącznie na podstawie uchwały rządu byłoby więc sprzeczne z konstytucją.

Tymczasem w Brukseli trwa już finalizowanie dokumentów. Rzecznik Komisji Europejskiej Thomas Regnier potwierdził, że KE kończy prace nad umową pożyczkową w ramach instrumentu SAFE. Plan zakłada podpisanie jej z polskimi władzami i wypłatę pierwszej zaliczki jeszcze w kwietniu.

— Nasze stanowisko jest jasne: czas ma kluczowe znaczenie i jesteśmy zdeterminowani, by wdrożyć ten plan jak najszybciej — podkreślił rzecznik Komisji.

Decyzja rządu nie kończy jednak dyskusji. Szef Kancelarii Prezydenta Zbigniew Bogucki zapowiedział już, że przyjęta przez Radę Ministrów uchwała powinna zostać zbadana przez Trybunał Konstytucyjny.

Profesor Piotrowski zwraca uwagę, że rząd mógłby zatwierdzić samodzielnie jedynie takie umowy międzynarodowe, które nie wymagają ratyfikacji — czyli nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 89 i 90 konstytucji.

— Wtedy miałyby one charakter aktu prawa wewnętrznego — wyjaśnia.

Dodaje też, że ustawa o umowach międzynarodowych przewiduje pewne wyjątki — między innymi dla umów dotyczących poręczeń, gwarancji czy zamówień publicznych w dziedzinie obronności. Jednak w jego ocenie planowana umowa w sprawie SAFE do tej kategorii nie należy.

Podobną opinię przedstawił w mediach społecznościowych Jerzy Kwaśniewski, adwokat i prezes Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris. Według niego próba zaciągnięcia pożyczki SAFE bez ratyfikacji może oznaczać naruszenie konstytucji i rodzić zarówno odpowiedzialność konstytucyjną władz, jak i karną urzędników.

Jak argumentuje, nie można porównywać tej sytuacji z emisją obligacji czy zaciąganiem długu na rynkach finansowych.

— Operacje na rynkach finansowych podlegają innemu reżimowi prawnemu niż pożyczki zawierane z państwami lub organizacjami międzynarodowymi — zwraca uwagę. Zwłaszcza gdy takie umowy mogą wiązać się z przyznaniem drugiej stronie wpływu na sposób wydatkowania środków.

Choć bezpośrednim przedmiotem sporu jest finansowanie obronności, w tle toczy się znacznie poważniejsza debata — o granice władzy rządu, rolę prezydenta oraz konstytucyjne procedury podejmowania decyzji o wielomiliardowych zobowiązaniach państwa.

I to właśnie ta kwestia, jak podkreślają konstytucjonaliści, może okazać się w całej sprawie najważniejsza.